Bakgrund
Varför bör den offentliga förvaltningen reformeras?
En fungerande offentlig förvaltning är en väsentlig del av en fungerande demokrati. Det finländska samhället och den offentliga förvaltningen i landet placerar sig i topp i flera internationella jämförelser. De digitala tjänsterna inom den offentliga förvaltningen (PDF, 371 kb) (på finska) uppskattas vara bäst i EU, förvaltningen (på engelska) näst bäst i världen, och när det gäller iakttagandet av laglighetsprincipen (på engelska) ligger Finland på tredje plats.
Den allt akutare klimatkrisen, den åldrande befolkningen som koncentreras till städerna, digitaliseringen och de åtföljande omställningarna i arbetslivet samt den allt globalare och mer varierande ekonomin skapar dock utmaningar för de förvaltningsstrukturer och åtgärder som i huvudsak kommit till under föregående århundrade. De ökande kriserna och undantagssituationerna prövar det demokratiska systemet när det gäller dess förmåga att agera och styra utvecklingen i samhället. De lyfter upp spänningar till ytan bland annat när det gäller det demokratiska beslutsfattandet och utvecklingsriktningar som sträcker sig över valperioderna samt förhållandet mellan sakkunnigas expertis och politiskt beslutsfattande. Därför behövs nya metoder för att säkerställa välfärden på ett hållbart sätt.
Man har redan en längre tid varit medveten om behovet att på bred front utveckla verksamhetssätten inom den offentliga förvaltningen. Till exempel OECD:s publikationer (på engelska) och utvärderingar av länder ger en bra uppfattning om hur den ökade komplexiteten både i omvärlden och inom förvaltningen prövar den nuvarande offentliga förvaltningens förmåga att fungera på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Behovet av förändring bottnar inte enbart i att lösa spänningar utan också i att utnyttja nya möjligheter. För att till exempel utnyttja ny teknik fullt ut krävs att den offentliga förvaltningens strukturer förnyas och nya färdigheter utvecklas.
Samtidigt som pressen på förnyelse ökar både i omvärlden och inom förvaltningen, måste förvaltningen fortsättningsvis tillgodose de grundlagsenliga rättigheterna och skapa förutsättningar för utveckling och välfärd i samhället. För dessa ändamål bör förvaltningen kontinuerligt söka nya verksamhetssätt, identifiera de effektivaste verktygen och stärka sina färdigheter. På så sätt kan Finland även stärka sin internationella ställning. Samtidigt bör man observera att reformeringen av förvaltningen påverkar även de principiella frågorna i samhället som gäller förhållandet mellan förvaltningen och människorna, den offentliga maktens betydelse och hela den demokratiska rättsstatens framtid.
Strategin för den offentliga förvaltningen skapar ramar för reformeringen av den finländska förvaltningen så att det finländska samhället har förutsättningar att ta fram lösningar på de stora principiella frågorna under årtiondet och säkerställa den demokratiska rättsstatens framtid. De sex målsättningarna i strategin skapar en gemensam riktning för reformeringen av förvaltningen i Finland, medan riktlinjerna för verksamheten lyfter fram konkreta utvecklingsobjekt avsedda att förbättra förvaltningens verksamhetsförutsättningar och färdigheter att förbereda det finländska samhället för de akuta utmaningarna och förändringarna under detta årtionde. Bägge perspektiv och nivåer av reformering behövs för att den finländska förvaltningen ska kunna skapa hållbar välfärd även under 2030-talet.
Löftet, målsättningarna och riktlinjerna i strategin för reformering av den offentliga förvaltningen
Graf 1: Löftet, målsättningarna och riktlinjerna i strategin för reformering av den offentliga förvaltningen
LÖFTE
Den offentliga förvaltningen skapar en hållbar vardag i framtiden och ett tryggt och fungerande samhälle i alla situationer.
Målet för 2030 är enligt strategin följande: Den offentliga förvaltningen skapar hållbar välfärd i ett samhälle i omvälvning.
MÅLSÄTTNINGAR
Hurdana målsättningar strävar vi efter på 2030-talet?
- Likabehandlingen stärks genom att mångfalden beaktas
- Naturens bärkraft säkerställs genom generationsöverskridande ansvarstagande
- Förändringen styrs av förmågan att föreställa sig
- Verksamheten grundar sig på information
- Förtroendet byggs aktivt
- Den öppna förvaltningen agerar i samarbete
RIKTLINJER
Vad innebär det att uppnå målsättningarna inom den offentliga förvaltningen under 2020-talet?
- Vi ordnar människoorienterade och mångsidig service
- Vi utökar möjligheterna att påverka och uppmuntrar människorna att delta i beredningen och beslutsfattandet
- Vi bär vårt ansvar för att hejda och anpassa oss till klimatförändringen
- Vi samarbetar smidigt med det övriga samhället
- Vi arbetar tillsammans på ett enhetligt sätt
- Vi utnyttjar och erbjuder information på ett förutseende och mångsidigt sätt
- Vi arbetar smidigt och utmanar oss själva
- Digitalisering som förändringsmedel
- Hållbar ekonomi styr reformering
- Finland som en global pionjär
Så gjordes strategin
I enlighet med statsminister Sanna Marins regeringsprogram tillsattes hösten 2019 ett projekt i syfte att bereda en gemensam strategi för den offentliga förvaltningen och servicen. Strategin utarbetades under ledning av finansministeriet och Kommunförbundet. Projektets ledningsgrupp: ordförande Päivi Nerg (finansministeriet), vice ordförande Minna Karhunen (Finlands Kommunförbund), Arto Haveri (Tammerfors universitet), Seppo Määttä (Statsrådets kansli, Mikael Grannas (Sibbo kommun), Anna Similä (kommunikationsministeriet), Riitta Kaivosoja (undervisnings- och kulturministeriet), Jukka Aalto (inrikesministeriet), Kari Hakari (social- och hälsovårdsministeriet), Outi Ryyppö (arbets- och näringsministeriet), Leena Ylä-Mononen (miljöministeriet). Som stöd för arbetet inrättades en projektbyrå bestående av sakkunniga vid finansministeriet och Kommunförbundet, och stöd för beredningsprocessen erbjöds även av Demos Helsinki.
Som grund och utgångspunkt för strategin för den offentliga förvaltningen användes en analys av omvärlden, där man bedömde effekterna av bland annat klimatförändringen, digitaliseringen, omställningarna i arbetslivet samt av de ekonomiska och demografiska förändringarna på den offentliga förvaltningen. Utifrån analysen utformades fyra olika scenarier för den offentliga förvaltningen och det finländska samhället år 2030. Dessa framtidsscenarier fungerar som verktyg för att identifiera förändringsbehoven inom den nuvarande förvaltningen och för att fastställa de etiska principerna för den gemensamma förvaltningen.
Riktningen och metoderna för reformeringen av förvaltningen bearbetades tillsammans med de olika förvaltningsområdena, kommunerna, civilsamhället, forskarna och intressentgrupperna till ett löfte jämte målsättningar och riktlinjer för den offentliga förvaltningen under 2020-talet. Under processens gång ordnades tiotals verkstäder och gemensamma arbetsmöten (en förteckning över de gemensamma utvecklingsmötena finns på slutet). Via en enkät på webbplatsen dinåsikt.fi samlade man in flera hundra svar som bidrog till förståelsen av den offentliga förvaltningens betydelse. Strategins inkluderande beredningsprocess har följaktligen haft en viktig roll för att stärka samarbetet mellan staten, kommunerna och de framtida välfärdsområdena samt interaktionen mellan förvaltningen och det övriga samhället liksom även för att skapa en gemensam förståelse av behovet att utveckla den offentliga förvaltningen och i vilken riktning.
Identifiering av förvaltningens förändringsbehov med hjälp av framtidsarbete
Den offentliga förvaltningens verksamhet regleras av många nationella och internationella bestämmelser och förpliktelser allt från grundlagen till EU:s grundfördrag och förvaltningslagen. Dessa skapar en grund för de bestående värderingarna och uppgifterna inom den offentliga förvaltningen. I detta strategiarbete identifierades de uppgifter och verksamhetsmetoder inom förvaltningen som de facto behöver förändras och förnyas till skillnad från de uppgifter och verksamhetssätt som i första hand kräver kontinuitet och stabilitet. Som verktyg utformades utifrån omvärldsanalysen fyra alternativa scenarier av den framtida förvaltningen. I de olika framtidsscenarierna har de centrala frågorna om utvecklingen av den offentliga förvaltningen besvarats på olika sätt.
Exempel på frågorna:
1. Hur ska välfärdsstatens tjänster produceras på ett ekonomiskt hållbart sätt då befolkningen blir allt äldre?
2. Hur ska principen om likabehandling säkerställas i olika delar av landet?
3. Hur kan vi se till att ingen halkar efter i ett samhälle som förändras snabbt?
4. Hur ska vi trygga kohesionen i samhället och rikta de offentliga tjänsterna då mångfalden bland befolkningen ökar och människorna har olika levnadssätt?
Med hjälp av framtidsscenarierna skapades visioner av olika möjliga lösningar på centrala frågor för att på så sätt åskådliggöra alternativa riktningar för utvecklingen av den offentliga förvaltningen, såsom förhållandet mellan människorna och förvaltningen, kunskapsunderlaget för beslutsfattandet inom förvaltningen, sätten att delta samt de styrningsmetoder som behandlas i den egentliga strategin.
De alternativa framtidsscenarierna för den offentliga förvaltningens anpassningsförmåga har strukturerats upp längs två olika axlar: den offentliga förvaltningens förmåga att styra och rikta reformerna i samhället och den offentliga förvaltningens förmåga att förnya verksamhetsmetoderna inom förvaltningen.
Framtidsscenarier av den offentliga förvaltningens anpassningsförmåga 2030
Graf 2
Diagrammet visar fyra alternativa framtidsscenarier som beskriver den offentliga förvaltningens förmåga att förnya verksamhetsmetoderna inom förvaltningen och styra och rikta reformerna i samhället. Framtidsscenarierna har strukturerats upp på två olika axlar: horisontellt visar förhållandet mellan en bibehållande offentlig förvaltning och en som förändrar världen och vertikalt visar sambandet mellan en offentlig förvaltning som förnyas internt och en som inte förnyas internt.
SMIDIG FÖRVALTNING är bibehållande och internt förnyande
Med hjälp av lyckade reformer inom förvaltningen kan förvaltningen uppnå sina mål. Som en följd av motstridiga uppfattningar på olika förvaltningsnivåer fokuserar man lätt på kortsiktiga mål, vilket ger okontrollerbara yttre faktorer ökad betydelse.
VÄRNAR OM TRADITIONER är bibehållande och internt icke-förnyande
Den offentliga förvaltningen fokuserar på att säkerställa stabiliteten och kontinuiteten. Omstruktureringen sker återhållsamt på villkor av stabiliteten, säkerheten och kontinuiteten.
GLOBAL VÄGVISARE är internt förnyande och förändrande
Förvaltningen inser att det lönar sig att vara en föregångare i globala nyckelfrågor (t.ex. en rättvis övergång) och förnyar strukturer och verksamhetssätt utifrån detta. Stora förändringar är riskabla och gör det svårt för alla att hänga med.
FORTSATT KONTINUITET är internt icke-förnyande och förändrande
Förvaltningen förmår skapa en bred vision av förändringen i samhället och dess riktning. Konflikter om metoder och styrningsförhållanden förhindrar förnyandet av strukturer och verksamhetssätt, vilket gör att förvaltningen tyr sig främst till sin gamla verktygsback
Den framtid som målades upp för den offentliga förvaltningen inom strategiarbetet grundar sig inte på ett enda framtidsscenario, utan dessa bidrog till att identifiera tre dimensioner av förändring inom vilka förvaltningens uppgifter och betydelse kan placeras. Delområdena för strategin utformades enligt följande: 1) Ett relativt bestående löfte jämte målsättningar för reformeringen av förvaltningen 2) riktlinjer för verksamheten som identifierar de nödvändiga förutsättningarna för förändring samt 3) en genomförandeplan inom vilken strategin omsätts i praktiken.
Dimensioner för reformeringen av förvaltningen och strategins delområden
Graf 3
Grafen visar två dimensioner: kontinuitet och förändring samt strategins beståndsdelar
Dimension av kontinuitet omfattar uppgifter och funktioner inom förvaltningen som ska upprätthållas och bibehållas. De är ofta regelbaserade och ämnade att säkerställa en trygg och stabil omvärld för människor, sammanslutningar och företag, t.ex. garantera grundläggande rättigheter och trygga rättsstaten
Uppgifter och funktioner inom förvaltningen som kräver uppdatering och omstrukturering ligger mellan dimensionerna av kontinuitet och förändring.
De omfattar t.ex. digitalisering av tjänster och utveckling av nya sätt att delta och ett öppet beslutsfattande.
Nya uppgifter och funktioner som kräver och främjar förändring ligger i dimension av förändring. De omfattar t.ex. nya styrningsmetoder för att lösa klimatkrisen.
Strategin grundar sig på relativt bestående värderingar för den nordiska välfärdsstaten samt på nationella och internationella bestämmelser och förpliktelser.
Ambitioner- och löftedelområderna anger riktningen för omstruktureringen av förvaltningen och verksamheten under 2020-talet.
Strategins riktlinjer bidrar till att identifiera behov av nya strukturer, processer, färdigheter och verksamhetssätt som gör det möjligt att genomföra förvaltningens ambitioner.
Med hjälp av de nya verksamhetssätten i genomförandeplanen omsätts riktlinjerna i praktiken.
Indelningen av förändringsbehoven enligt olika dimensioner möjliggjorde en strategi för reformeringen av den offentliga förvaltningen som skapar gemensamma etiska principer för utvecklingen av förvaltningen så att den offentliga förvaltningen i Finland förmår skapa hållbar utveckling i ett samhälle i omvälvning.